江苏省国家税务局关于推进部门内控机制建设的意见
各省辖市、苏州工业园区国家税务局，常熟市、张家港保税区国家税务局，省税务干部学校：
为深入贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008——2012年工作规划》，保证各项权力规范、透明、高效运行，加快构建具有江苏国税特色的惩治和预防腐败体系，促进全省国税事业又好又快发展，现根据总局的部署和省纪委的要求，就全省国税系统部门内控机制建设工作提出如下意见。
一、充分认识加强部门内控机制建设的重要意义
国税系统担负着筹集财政收入、调节经济和收入分配的重要职责，建立科学有效的权力制约机制，对于保证国家税收稳定增长、建设法治公平的市场环境具有重要意义。近年来，税收工作发生了深刻变化，特别是在当前经济形势复杂多变的情况下，推进部门内控机制建设，加强权力运行的监控制约，对于积极应对税收管理、税收执法和行政管理中的各类风险，保证权力的正确行使，具有重要的作用和意义。
（一）推进部门内控机制建设，是惩防体系建设的重要内容。部门内控机制建设紧贴税收工作实际，把反腐倡廉建设的目标要求融入到各部门、各项业务工作的重点领域和关键环节，贯穿于部门权力行使的全过程，体现了中央《工作规划》和总局《实施办法》的精神，是惩防体系建设重要内容和主导机制。
（二）推进部门内控机制建设，是“两权”监督制约工作的深化和提升。各级国税机关要在“两权”监督制约机制建设的基础上，按照部门内控机制建设的要求，巩固成果，深化内涵，提升层次，全面整合、修订、充实、完善各项制度，构建全面覆盖、关联制约、协调互动、科学管用的管理机制，保证 “两权”正确运行。
（三）推进部门内控机制建设，是从源头上防治腐败的有效措施。内控机制建设重在治权，源头防范。通过明晰权力运行程序，强化制约措施，落实岗位责任，把预防腐败的要求落实到权力运行的各个环节，实现标本兼治、有效预防、长效管理，从源头上防范腐败行为的发生。
（四）推进部门内控机制建设，是提高反腐倡廉工作能力的重要途径。部门内控机制建设能够充分发挥各部门抓反腐倡廉建设的积极性和主动性，形成各部门发现问题、自我纠正、持续改进的内生机制，实现内部制约和外部监督的有机统一，使决策更加科学，执行更加有效，监督更加有力，从根本上提升反腐倡廉的能力和水平。
二、准确把握部门内控机制建设的概念和内涵
部门内控机制是由各级国税机关的领导班子、职能部门及其工作人员共同参与，通过明确权责分配、规范权力运行程序、强化风险管理、加强信息化建设、健全规章制度，使部门权力运行实现分权制衡、流程制约、风险管理、信息化运行，从而在税收管理、税收执法和行政管理各项权力运行中，形成内生的制约力的管理机制。在推进过程中，各级国税机关要准确把握内控机制建设的四个内涵。
第一，建设基础是明晰的权责体系。“明确权责分配、正确行使职权”是内控的核心思想。部门内控机制建设的关键在于权力和责任是否匹配。内控机制建设要求各级国税机关进一步分解细化部门职责，通过对岗位职责的规范和完善，明确各岗位在处理有关业务时所具有的权力和责任，实现权力、岗位、责任、制度的有机结合，形成完备的权责体系。
第二，主要内容是规范权力运行。部门内控机制建设强调以权力运行为主线，通过内部控制，使税收管理权、税收执法权、行政管理权的运行，以及重点部门、重点岗位、重大事项、重要环节的权力运行都有章可循、有律可依，保证权力运行不出轨、干部队伍不出事。
第三，本质要求是促生内在的制约力。推进部门内控机制建设，要准确把握监督与制约的关系。监督是对特定主体的监视和督促，制约指的是对权力的节制、控制和约束。内控机制建设强调以提高制度的执行力和责任的落实度为重点，通过规范权力运行的程序，使部门之间，以及部门内部行为主体之间，由于分工和责任的不同而相互约束和牵制，形成内生的制约力。
第四，表现形式是科学有效的管理机制。通过内控理念培育、岗位责任机制、风险排查机制、分析防控改进机制、评价考核机制，对部门权力行使实施有效制约、规范、约束和评价，引导部门之间、部门内部之间各个行为主体的互动，使对权力制约的要求与税收征管、内部管理的各种制度规范相适应、相融合，形成有效制约、全程监控、高效运行、超前防范的管理机制。
三、全面落实部门内控机制建设的各项工作
国家税务总局肖捷局长指出：要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容，结合税制、征管、内部行政管理等改革，积极完善内部岗责体系，优化流程，健全制度，强化监督，形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条，从源头和机制上防范腐败风险。各级国税机关应根据税收征管改革与发展的新形势新要求，积极探索部门内控机制建设的有效措施，不断提高依法履行税收管理、税收执法和行政管理的能力水平，确保责任的有效落实和权力的正确行使。
全省国税系统部门内控机制建设的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持“聚财为国，执法为民”的宗旨，以明确职责配置为基础，以权力运行为主线，以程序的关联制约为重点，以风险管理为抓手，以信息化运行为依托，以完善制度为保障，把对权力的制约贯穿于部门权力运行的全过程，构建责任明晰、分权制衡、流程制约、风险管理、信息化运行的权力制约机制，保证部门权力规范、透明、高效运行。
各地要按照自上而下、统筹兼顾、有机渗透、科学建设、重在落实的原则，在不另行增加工作负担的基础上，进一步健全和完善流程管理、税收风险管理、“两权”监督、政务公开等工作，进一步落实党风廉政建设责任制，切实做好六个方面的工作，扎实有效地推进部门内控机制建设。
（一）全面梳理权力事项。对照有关法律、法规和相关文件精神，结合机构改革，对本级机关各部门的权力事项，特别是税收业务管理权，人、财、物管理权，税收执法权等进行全面梳理，列出“权力清单”。按照分权制衡的要求，严格划分不同权力的使用范围，针对不同类别权力的特征和作用，建立职权清楚、责任明确，既相互制约又相互协调的权力制衡机制。编制“内部岗责手册”，使全体人员准确掌握内部机构设置、权力事项、岗位职责等情况。
（二）着力规范权力运行程序。针对不同部门的权力事项和用权方式，优化运行程序，建立内控措施，制定作业标准，实现权力运行的过程制约、程序控制。一是优化权力运行流程，明确具体权力事项的业务操作程序，做到下一道程序对上一道程序进行控制，每道程序之间互相制衡。坚持制权与增效相结合，简化办事程序，减少不必要的环节。二是编制权力运行流程图，在优化流程的基础上，对权力事项的运行程序、行使依据、承办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容，以图形的方式表达出来，通过流程图将权力行使过程进行固化，使每项权力的行使过程都做到可视可控。
（三）科学实施风险管理。从分析权力运行风险入手，对税收管理、税收执法和行政管理中可能引发风险的各种信息进行识别，并根据不同风险度和风险成因，采取相应的风险应对策略和措施，实现风险的有效防范、控制和化解。权力风险查找的重点是干部任用、资金分配、项目决定、资产处置，以及许可权、审批权、征收权、处罚权、强制权等权力比较集中的重点部位和关键环节。风险查找应当按照“对照岗位职责－梳理岗位职权－找准权力风险－公示接受建议”的统一流程，由部门和个人结合工作实际，主动查找，并将查找出来的结果集中公示。对查找出的风险，要按照权力运行频率高低、人为因素大小、自由裁量幅度、制度机制漏洞、危害损失程度等对风险点进行分级评估，明确各部门在风险管理中的责任，健全防控措施。要把风险排查、分析、应对等工作落实到具体岗位、具体人员和具体工作环节，使风险管理真正科学管用。
（四）大力推进权力网上运行。将权力行使过程变为信息处理过程，强化程序的严密性，弱化人为因素，遏制随意性，形成机器控权的制约机制。要依托 “CTAIS2.0”征管信息系统，逐步将以审批事项为重点的各类权力运行纳入信息化管理，实现实时监督、控制和综合分析，做到全程留痕，可查可控。要进一步整合行政管理、人事管理、教育培训管理、财务管理、基建管理、固定资产管理等信息管理系统，使各类信息互融互通，便于沟通和监控。要进一步运用好现有的监控决策、执法考核、执法监察等信息系统，切实掌握各类事项的受理、承办、审核、批准、办结等信息，做到实时监控，全程制约。
（五）不断深化政务公开。认真落实总局和省政府关于政务公开的部署和要求，严格执行公开办事制度，不断提高权力运行的透明度和公信力。按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，对各部门的权力进行汇总统计，审核认定、编制目录，明确公开的要求、时限、范围。要按照省局的统一部署，健全完善网上政务公开平台，把部门权力事项的执行主体、执行依据、执行程序等内容向内部和社会公布，让权力在阳光下运行。
（六）切实落实责任制。一是明确领导责任。各级国税机关主要负责人是内控机制建设的第一责任人，分管领导对管辖范围内的内控机制建设工作直接负责。二是强化部门责任。督促各部门把明确权责、规范流程、风险排查、完善制度等要求落实到位。各部门在做好自身内控建设工作的同时，要加强对业务条线内控机制建设的筹划和指导。三是落实岗位责任，明确规定各个岗位的职责事项、工作规程、考核标准、过错责任等，把内控的要求和责任落实到每个工作环节和岗位。
全省国税系统部门内控机制建设按照先机关、后基层的思路开展，分动员部署、组织实施和检查验收三个阶段进行。总的要求是：到2010年5月底前，各省辖市局基本完成部门内控机制建设的各项任务，到2010年年底前延伸推进到县（市、区）局。具体时序进度由各地根据工作实际进行安排。
一是动员部署阶段。广泛宣传部门内控机制建设的目的和意义，组织部门工作人员梳理权力事项，自我查找风险，增强广大干部参与内控机制建设的积极性和主动性，在各个部门和每一位机关工作人员中增强内控理念，营造一种人人自觉执行内控规范的工作氛围。二是组织实施阶段。完成对本级机关部门权力事项的清理工作，列出权力清单，编制内部岗责手册；完成绘制权力运行流程图、查找风险、制定防控措施等工作，建立部门内控机制建设的基本规范、操作规范和评价规范。三是检查验收阶段。对各项任务完成情况进行检查验收和阶段性总结，适时召开部门内控机制建设经验交流会，表彰先进，交流经验，把部门内控机制建设各县（市、区）局延伸。
四、切实加强部门内控机制建设的组织领导
部门内控机制建设是一项系统性、长期性任务，各地要从加强组织领导入手，完善工作机制，加强督查指导，自上而下，循序渐进，积极稳妥地推动该项工作深入开展。
（一）强化组织领导。推进部门内控机制建设是全省国税系统反腐倡廉建设的重要任务。各级国税机关要成立以主要负责人为组长、纪检组长和班子相关成员为副组长的领导小组，设立由监察、法规、征管、稽查、人事、财务等相关部门组成的办公室，统筹设计和推进部门内控机制建设工作。各级纪检监察部门要认真履行职责，加强组织协调和督促指导，确保内控机制建设各项工作落到实处。各单位内控机制建设领导小组及办公室成员名单于10月15日前报省局。
（二）精心组织实施。各地要把部门内控机制建设贯穿于税收工作的全过程，科学制定工作方案，明确具体的阶段性要求和工作目标，强化落实措施，使工作有序推进，确保取得实实在在的效果。要在充分学习理解内控五要素（内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、内部监督）的基础上，综合运用合理分权、流程管理、风险管理等内控方法，有针对性地对权力进行科学合理配置权，围绕关键风险点规范程序，融入信息化运行的要求，并针对具体权力事项采取有效的补充措施，切实保证内部控制效果。
（三）健全内控制度。健全部门内控机制的基本规范、操作规范和评价规范。基本规范要规定部门内部控制的基本目标、基本要素、基本原则、基本方法和总体要求；操作规范要根据各个部门的权力事项和业务特点，对每个权力事项的主要内容与行使依据、流程控制与编制流程图、风险识别与风险控制进行整体设计；评价规范要明确评价的原则和组织实施、评价的内容与标准、评价的程序和方法等。在内控机制建设过程中，要力求做到针对一个权力事项，建立一项流程，规范一套制度，将每项具体制度内化成工作依据和刚性规则。
（四）严格监督检查。部门内控机制建设领导小组和纪检监察部门要加强监督检查，促进各部门真抓实干，防止任务不落实、推诿塞责等现象发生。一是分解部门内控机制建设任务，确定每个项目的牵头负责人，明确要求和时限，实行目标管理。二是采取定期督查、综合考核、适时点评等办法，加大落实力度，切实提高内控机制的执行力、遵从度和落实度。三是对内控机制建设推进不力的部门，要严格问责，确保部门权力事项应控尽控，保证部门内控机制建设工作真正落到实处。
附件：
1、《驻国家税务总局纪检组关于开展部门内控机制建设的通知》（略）
2、《税务系统部门内控机制建设研究》（略）
江苏省国家税务局
二〇〇九年九月二十四日